陈硕:市场转型与腐败治理

大家好,我来讲一个市场转型与腐败治理的问题。这是张老师的命题讲座,我也从事一些非常初步的研究。希望借这个机会和大家分享,得到大家的反馈和意见。我觉得腐败是一个非常有价值的研究问题,为什么呢?因为它结合了政策含义及学术价值,同时也能很好的兼顾了个人价值。

我们都知道现在都在“打老虎”非常热闹,每天新闻里面都有各种各样的“老虎”下马。但如果你看一下,和实践相比的话,你看看学术。这是5大权威的中文经济学期刊上关于腐败的研究,《中国社会科学》从2010年以来一篇也没有,《经济研究》算上2009年周黎安老师的那篇也就有3篇,《世界经济》有1篇,《管理世界》4篇,《经济学季刊》三篇。看完这些,你就会发现学术和实践出现了一个非常大的供应和需求之间的差别。我们知道反腐败政策的制订,需要借鉴学术研究的最新成果,以更好地识别及打击腐败官员。但目前的学术研究大大滞后现实需要,这孕育着机会!

首先,我想简短地介绍一下关于腐败的一些基本概念。我想大家基本都会知道腐败是什么。如果按照哈佛大学经济学系教授Shleifer于1993年的发表在QJE上的定义,腐败可以理解为政府官员为了个人利益而变卖政府财产。这里的政府财产是一个广义的概念,它包括政府财产也包括像许可证这样的准入条件等等。其他学者关于腐败的的概念也和这个差不多,主要强调两点,一个是非法,一个是隐蔽。如果作为一个研究者的话,知道腐败的定义之后,接下来就是如何去测量它。一般来讲主流的经济学文献用四个方法来测量:第一个是感知,就是主观判断。就是问你问题,比如你认为这个国家的腐败程度怎么样?你在过去半年和官员打交道频繁吗?你认为和官员保持良好的关系,对于你的企业重要吗?第二个是汇报数据;第三个是现场审计,最后一个因果识别。时间的关系我就不详细说最后这两个测量方式了。关于可供中国学者研究的数据主要有以下几个:官方汇报,主要来自于《检察年鉴》及各省历年的《年鉴》。这两个都是汇总数据。关于个体的数据主要来自每个省的省报及《检察日报》中关于腐败的报道。例如《检察日报》从1993年到2001年,一共报道了大约5千多个腐败案例,其中有大约3千个公务员腐败的案例。此外中纪委和监察部从2012年到现在大概公布了一千个正厅级以上的腐败案例等等。个体数据的好处是里面有非常具体的个人信息。就感知来说,透明国际的数据比较出名,刚才Jimmy的发言中也用到了这个数据。另外一个叫“东亚民主调查“,里面大概有3000-5000个样本。

我接下来讲的研究主要是基于个体数据。首先要澄清一个事实就是对于我国腐败程度的认识。这是《透明国际》的全球腐败排名,上面显示出我们国家的腐败程度在两百个国家中一直都位于80-100之间。很多人认为中国腐败,是因为你没有去过更腐败的国家。在那些国家中很多官员收你钱,却并不给你办事,比如索马里,比如现在的伊拉克以及阿富汗,或者你办一件事情需要打点一系列官员,这就是所谓腐败是不是有组织的问题。

下面回到我的这个研究,关于市场化改革与腐败之间的关系。现在很多人关于中国下一步该怎么走存在越来越多的争论,是往回转还是继续推进市场化改革?为什么现在有那么多的问题:环境污染、犯罪、不平等及腐败等等。很多人都提到在改革开放之前,干部都清廉,这种逻辑稍微一推就会得到腐败问题是改革带来的,腐败是市场化改革的原罪。这就牵扯出一个非常重大的是非问题,这个问题涉及到进一步改革的方向,涉及到我们下一步怎么走。

我在研究这上千个腐败案例的时候,发现腐败在不同时代具有鲜明的时代特色。比如,读80年代的案例,我遇经常会遇到这个词:投机倒把。90年代就会遇到更多的是“侵吞国有资产”、“贱卖国有资产”“国有资产流失”等词汇。然后在2000年以后呢,腐败案件里面涉及更多的字眼是“土地开发”、“承包”、“基建”等等。我就觉得这背后有可挖掘的东西。我干脆就把所有的案件全部电子化出来,然后采用词频分析技术,提取出出现频率对多的词汇,就是大家看到的这张图,果然是这样!

我们知道我国的改革方式是渐进性的,80年代我们正在经过价格改革,那个时候出现最多的腐败方式就是投机倒把。但等到价格改革结束之后,这种类型的腐败就再也看不到了。90年代-2000年的时候我们进行国企改革,那时候看到大量的腐败案例都是跟国有资产流失。2000年国企改革基本结束,这样的腐败一下子就下来了。90年代,特别是从1994年的分税制以后,地方政府行为发生了很大的变化:从工业化转到城镇化。自然的,大部分腐败案都是跟土地有关。我就觉得腐败可能和市场转型有关,我的意思并不是说市场转型等于腐败,而是说市场转型转到哪个地方,哪个领域就会出现腐败,这个领域完成了市场化改革之后,相关的腐败就会减少。这个发现也就是回应了刚才Jimmy也提到的:经济转型初级阶段的腐败成因问题。

上面讲的都是关于中国的现实,等我有了这些初步的了解之后,我又回到文献中。现有文献一般把腐败分为三个形式:第一个是配置公共资产、第二个是政府采购,第三个是执法。这三者和市场的关系都有它们的特点。我认为执法其实跟市场没太大关系,只要官员被排他性地赋予执法权就会被用来寻租。不要说现在,在座的都知道文革期间很多上海知青为了回城,要贿赂当地的村官。这是电影和小说中经常提到的情节。所以这种类型的腐败没有时空限制:任何时代任何国家都会有执法带来的腐败。政府采购导致的腐败一定要有市场,这是必然的,大家只要从“购”这个词理解就成了,这需要价格。但配置公共资产所造成的腐败和市场的关系就更加独特一点,它一定是既有市场,又有计划的时候才产生的腐败。为什么呢?如果全是计划,权力没有价格;全是市场呢,厂商就会只盯着供求,权力没有用处。比如,和土地相关的腐败,这种腐败之所以发生就是因为一方面土地是公共资产,只有政府才有权力转让用途并控制供给,同时土地也有市场价格。这两方面一结合就为有权力掌管土地供给的官员从事腐败大开方便之门。以上就是我想谈的三种腐败形式以及它们和市场之间的关系。

让我们再回到中国现实,我和我的合作者花了很长时间把这3000多个腐败官员的官职按照上面的定义区分成三类:有权配置公共资产,负责政府采购以及执法的。这个图就反映了这个三个职位在所有腐败案例中的词频分布比重。我们发现从90年代开始,执法带来的腐败比重一直都比较稳定。但另外两个和市场化有关系的腐败类型都有明显而稳定的增加。

以下就到了我的研究了,根据上面我就把整个改革分成三段:已经完成、正在进行以及尚未进行的。这是根据时间分,其实根据领域分也一样,在任何一个时点,我们总能找到某些领域已经完成了市场化改革,有些领域没有完成而有些领域正在改革。我的假设其实很简单也很容易理解,就是说在其他条件一样的情况下,那些具有配置公共资产权力的官员有更多的腐败次数以及更多的金额。在打击策略的设计上,对于这种官员受到的处罚程度也应当最大。除了这点之外,我也考虑了那些决定你腐败次数金额以及判刑的其他因素。就前者来说,你是不是一把手、你的年龄、性别,就后者来说行政级别、有无自首情节、有无其它类型犯罪、有无情妇等等,这些因素在实证分析中都有考虑。

实证分析的部分我就忽略具体的估计过程了,都是一些计量经济学的东西,我们只看结果。我们可以发现其他情况都控制住的情况下,如果这个官员有权力配置公共资产,他的腐败金额要比那些没有这种权力的官员要高出38%,不明来历财产要高30%,腐败次数多69%。此外,我也做了一些交互项检验:如果你的行政界别更高、是党政部门一把手的话,上面的结果还会更大。

第三个表,看被判刑的情况,我们预期这样的官员受到的惩罚应当比其他官员要严重。但是结果却显示没有这种事情。就刑期的决定因素来说,我发现贪污对刑期的影响要大于受贿,同时受贿和贪污对刑期的作用远大于不明来历财产。这彰显出一个大问题,贪污涉及更多的是官员内部,涉及官员和公共财政之间的关系。而受贿则涉及到政府和社会,涉及到官员和厂商之间的关系。现有文献发现,受贿的负外部性要远大于贪污:它对资源配置的扭曲作用更坏。而不明来历财产就是那些下级官员、企业家逢年过节“孝敬”的不带有特定目的的受贿。这种腐败在学术界被称之为“强制型腐败”,指的是官员与厂商通过非法交易分享应缴纳的税租。说的比较抽象,如果把这类腐败比喻成黑社会的保护费,大家就容易理解了。交了,老大不一定给你办事,但不交,你可能会受到惩罚。一般而言,强制型腐败会降低厂商成本,但会增加公共服务的需求。学术界也发现强制型腐败对社会负面影响,特别是对社会文化的负面作用非常大。需要说明的是,关于这种类型的腐败是一个非常前沿的研究问题,该问题既有学术上的前沿价值,也有非常显著的社会意义,特别对于中国来说。因为它涉及到灰色收入的问题,也就是我们常说的潜规则。但经济学家从来没有对此做过系统的考察和研究。好,以上的发现凸显出在设置刑事打击措施的时候,需要值得考虑的地方,打击程度即需要考虑对社会秩序的挑战程度,也要考虑造成的社会经济成本。但后者长期以来一直没有得到重视。

通过以上的分析我最后得出的结论是,腐败不是市场化改革的必然结果,而是改革过程中产生的暂时现象。市场化改革完成之后,由这部分解释的腐败就会大大降低。所以说从这个意义上来讲,我对中国的反腐败及官员治理的前景是抱有信心的。今年的两会报告中关于反腐的表述“腐败现象的一个共同特征就是权力寻租,要以权力瘦身为廉政强身,紧紧扎住制度围栏,坚决打掉寻租空间,努力铲除腐败土壤。加强行政监察,发挥审计监督作用,对公共资金、公共资源、国有资产严加监管。”我觉得政策制定者已经发现了问题的实质。

最后还有一些发现也乐意和大家分享一下。第一个是腐败金额和收入的比率。我把所有腐败金额和官员年均收入比较一下,我发现最低的腐败金额也是20年的收入,最高达到160年!从这个角度来讲,我们需要在学理上重新审视高薪养廉的作用,也许它对降低腐败发生的效果不是单调的。如果这样的话,那么门槛值在哪里?对于超过门槛值的职务,如何设定薪酬?这就需要引入对官员效率工资的考察。同样人力资本的官员和私人部门雇员工资相比是高还是低?同时,需要指出的是高薪养廉需要一系列前提条件,比如政府有能力惩罚腐败官员(比如廉政公署)、贿赂金额独立于公务员工资以及高薪不至于造成较大财政负担。第二个指标是杠杆率。意思是说,你想拿到一个100万的合同,你需要给官员行贿多少。以下是我从案件整理出来的资料,非常零散,但也有一定的参考意义。就土地开发来说,平均一笔行贿数额是269万,大概能拿到1亿两千万的合同,这个杠杆是47。一般工程承包的杠杆率是57,更高,但涉及的金额没有土地那么高。我想,对于从事腐败的人这种杠杆率是非常清晰的,大家都知道为了某件事情需要行贿多少。问题是,这样类似于市场形成的机制是怎样形成的,微观机制是什么?了解这一点对于理解腐败的成因非常重要。这些发现又给我们另外一个思考。我们知道这届政府提高了打击腐败的力度。如果我是个腐败的官员,本来一百万的合同,之前你给我5万就帮你搞定。但现在风头紧,没20万我不干。因为我是理性的,需要将我可能承担的额外风险也纳入进来。你看,虽然反腐会降低腐败发生的数量,但有可能会增加单次腐败涉及的金额。这些也需要政策制订者考虑。

最后呢,我认为对腐败研究的学术意义还涉及到改革的政治经济学问题,这当然是一个大问题。为什么这样说,比如,我就是掌管土地的官员,那么目前的这种一半计划一般市场的状态对我来说就是最优的。当然,这个道德无关,只涉及到利益。那么我就会有非常强大的动力不希望这个土地的市场化改革。因为一旦改了的话,我就失去原先的租金了。其他领域也会出现类似的情况。问题是,当这样的官员这样的群体强大到一定程度时,改革就有可能进行不下去。换句话说改革锁住了,这正是Hellman提到的“渐进改革的一般均衡”问题。对于如何处理这个问题,其实学术文献中也有充分的讨论:比如赎买或补偿利益群体、另起炉灶、危机推进以及提高舆论监督等方式。从这个角度来说,针对腐败的研究可以很好的将上述这些策略和我们中国正在发生的现实结合在一起。

以上就是我今天所讲的全部内容,谢谢大家。

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